从百亿到万亿 八年增值税改革之路凸显“大国轻税”

从百亿到万亿 八年增值税改革之路凸显“大国轻税”

时代周报记者 谢江珊 发自上海

4月1日，“税”字当头。

从这天起，今年减税降费政策大餐中的“主菜”—增值税降率改革正式实施：适用16%税率的制造业等行业改按13%税率征税，适用10%税率的交通运输、建筑等行业改按9%税率征税。

就在同一天，国家税务总局局长王军在“落实减税降费，促进经济高质量发展”主题座谈会上表示，减税降费直达市场主体，影响直接而深刻，“希望把减税降费红利尽可能转化为发展动能，实现更快速更长远发展”。

“我国自1994年全面征收增值税以来，基本税率一直是17%。2018年5月1日，我国第一次调低增值税的基本税率，降低了一个百分点。作为我国第一大税，增值税基本税率每降低一个百分点，将带来两三千亿元的减税效果。今年增值税改革的力度是历年最大的，是一次实质性的重大减税改革。”中国法学会财税法学研究会常务副秘书长、中国政法大学副教授翟继光在接受时代周报记者采访时评价道。

自1979年引入中国以来，增值税历经40年变革。从减税规模来看，2012年，营业税改增值税（以下简称“营改增”）在上海两个行业率先试点，全年减税135亿元；2019年，增值税减税预计将超过1万亿元。

从百亿到万亿，近八年间，中国增值税改革逐渐走出了一条“大国轻税”之路。

在中国税务学会理事、中山大学岭南学院财税教授杨卫华看来，这场增值税改革真正的主线只有一条，即完善税制：“减税只是现阶段的短期目标。更重要的是完善增值税制度、优化税收结构，形成长期制度性的减税，使税收负担公平合理化。既符合纳税人的预期，也有助于稳定市场，增加财政收入。”

曾处停滞状态

3月27日，在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上，财政部副部长程丽华介绍说，增值税改革实现了8年“十大步”。第一步是2012年1月1日，在上海市针对交通运输业和部分现代服务业两个行业启动营改增试点；第十步，就是4月1日实施的增值税降率改革。

在迈出第一步之前，增值税改革的重心在工商业，排除了服务领域，不仅使增值税改革不够完整，且造成服务业重复征税的矛盾日趋凸显。2011年11月16日，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值税试点方案。2012年1月1日，上海两大行业启动营改增试点，增值税改革大幕正式拉开。

同年8月1日至12月1日，上海的改革试点分批扩大至北京等11个省市；整整一年后，2013年8月1日，试点在全国推开；2014年1月1日，铁路运输和邮政业被正式纳入营改增行列；同年6月1日，电信业亦被纳入试点版图—至此，营改增试点覆盖全国“3+7”个行业。

“中国的情况比较复杂，所以采取逐步推进的办法来改革。以逐步推进行业营改增为主，同时逐步扩大地区的营改增，在试点过程中不断总结经验，稳扎稳打、稳步推进。”杨卫华在接受时代周报记者采访时总结道。

仔细梳理程丽华所说的8年“十大步”可以发现，从2012年开始的增值税改革之路，唯独缺了2015年。正是在这一年，营改增试点扩大至不动产和金融业。

“对不动产和金融业征收增值税，世界各国均没有成功经验可供借鉴。2014年6月至2016年4月，国内的营改增试点实际上处于停滞状态。”翟继光曾参与过财政部组织的世界各国增值税基本制度综合研究课题，他坦言，决策层和学界曾就是否应对不动产和金融业实行营改增有过激烈的观点交锋。

与营业税相比，征收增值税的关键是避免重复征税，即如果此前已经缴税，就可做“进项抵扣”。增值税之所以能够在制造业被广泛使用，其便利之处就在于多数企业拥有完整的上下游供销记录。金融服务业“营改增”的难度也正在于此：如何对上一环节的服务进行征税？更核心问题是，如何准确定价金融服务业？

2016年3月23日，财政部、国家税务总局发布《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》，规定纳入增值税征税范围的金融服务的基本税率、计税依据及减免税情况。此后又陆续发布14个涉及金融业的文件，不断“打补丁”，涵盖贷款利息、同业往来、逾期利息、金融商品、保险共保、贴现转贴现、免征优惠等各方面，基本解决了当时金融业的增值税难题。

2016年5月1日，营改增试点全面推开，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四大行业均被纳入试点范围，中国成为国际上第一个对不动产和金融业大规模征收增值税的国家，全年减税近7000亿元。

减税与完善税制的冲突

仔细梳理近8年的增值税改革之路会发现，减税和完善税制成为这条路上的两大关键词。

8年间，减税政策大部分与税制改革同步，但为确保所有行业税负只减不增，一些优惠政策会与现代增值税制度的建立发生冲突。比如，今年在大幅降低部分行业增值税税率后，生产生活性服务业纳税人维持6%税率不变，这将导致该行业纳税人进项税抵扣减少，税负可能上升。为了确保税负不增，自2019年4月1日至2021年12月31日，国家允许生产、生活性服务业纳税人按照当期可抵扣进项税额加计10%，抵减应纳税额。

对此，多位财税专家在接受时代周报记者采访时均认为，据国际经验来看，对进项税的加计扣除等税收优惠确实违背了增值税的基本原则，既提高了税制的复杂性，又可能造成不同行业之间新的不公平。

“从优化企业的角度来说，相较于对进项税进行加计扣除，我主张继续降低税率或实行彻底退税，征多少退多少。这一做法可以说是受研发费用加计扣除企业所得税制度的启发，但应该明确看到，两者完全不同。加计扣除有利于鼓励扣除，促进企业更新改造，提高企业采用新技术的能力，但对进项税加计扣除，除了减税以外没有其他好处，甚至可能造成作假。”杨卫华对时代周报记者直言，“当然，实践是检验真理的唯一标准，我们可以先试一段时间，但理论经验仍然需要好好总结。”

但翟继光认为，具体问题具体分析。就中国实践来看，这一改革恰恰是为了更好地遵循增值税的基本原则，实现各行业增值税负担的公平：“我国小规模纳税人以及简易计税方法大量存在，一些行业根本无法取得足够的进项发票，这就导致这些行业在营改增以后税负不降反增。对部分行业的进项税加计扣除，正是为了弥补这些行业无法取得足够进项税的补偿，虽然提高了税制的复杂性，但更能实现各行业税负的相对公平。”

增值税立法恐将迟于2020年

为发挥增值税中性作用以及减税对经济活动的干预，国务院明确要进一步完善增值税制度，推动增值税6%、9%和13%三档税率简并为两档，向税制简化的方向继续迈进。

增值税三档并两档已成业界共识，但对于未来税率的上下限，分歧依然存在。

翟继光分析指出，从我国周边国家增值税的运行状况来看，我国增值税未来改革的方向主要体现在三个方面：一是继续简并税率，基本税率应不高于10%，低税率应不高于5%；二是取消小规模纳税人制度和简易计税方法，凡是进入增值税体系内的纳税人均为性质相同的增值税纳税人；三是简化增值税专用发票抵税的形式要件，让虚开增值税专用发票成为历史。

与翟继光“基本税率应不高于10%，低税率应不高于5%”的看法不同，杨卫华倾向以12%为基本税率，6%为补充税率：“由三档并为两档，现在9%的一部分下调到6%，一部分则提到12%，这样较为科学。”

增值税立法也已进入关键时刻。

2018年底，财政部表示，要加快完成在2020年落实税收法定原则的改革任务。3月20日，财政部强调，将力争在年内完成增值税法的起草工作，并及时上报国务院。

增值税立法需经三个主要阶段：首先由财政部起草《增值税法草案》，再经国务院审议通过并提交给全国人大常委会，最后由全国人大常委会三读审议并表决通过。

“这三个阶段进行的前提是增值税改革已经到位。如果增值税制度还在不断改革，则无法开展增值税立法的实质性工作。”翟继光认为，就目前的改革进程来看，增值税的改革如能在2020年底完成，“就已经超预期了。” “再加上法律起草、征求意见以及审议通过等环节，《增值税法》能在2021年完成立法程序、自2022年1月1日开始生效，已算神速。”

相关专家解释认为，中央关于2020年全面落实税收法定原则的要求是原则性要求，而非一刀切的强制命令，任何改革均不能不顾客观规律，增值税改革也是如此。